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专家纵议:行政审批权需摆脱“骨质增生症”
时间:2018-10-06 18:51:56  来源:  点击:50

北京大学经济学教授张维迎指出,现在政府平台太多、投资太多、国有企业太多,这是阻碍民营企业的最主要因素。行政审批制度改革首先要砍掉装错在政府的那只手。

安邦咨询研究员刘枭认为,行政审批制度改革,要大幅度筛选和减少行政审批事项,改进行政审批方式,规范审批程序和时限,将不必要的“审批制”改为“登记制”或“备案制”、“核准制”,逐步与国际惯例接轨

“政府职能转变是‘割肉,而且刀刀见血',都涉及到相关部委的利益。”中央机构编制委员会办公室(“中编办”)综合司司长李章泽日前在谈及行政审批制度改革时,毫不讳言改革的尖锐性。

“投资本身是企业家的事,不是政府的事,应彻底废除政府审批投资项目。”北京大学经济学教授张维迎日前在博鳌亚洲论坛2013年年会民营企业家圆桌会议上更是直言不讳。

据李章泽透露,“中编办”已经清理出涉及多个部门的600多项审批权,正在与部委密集沟通,以期按时砍掉这些审批权。业内人士指出,600多项是有备而来,李克强总理此前表示,本届政府要减少三分之一审批项目,目前各部委有1700项行政审批权、200项得到授权的审批权,总计有1900项左右的审批权。

尽管仍面临重重阻力,改革势在必行。正如安邦咨询研究员刘枭在接受中华工商时报记者采访时所说:“行政审批的背后其实是各方的利益。有审批就有权力,就有利益,有寻租的空间。”他强调,在此过程中,也有部委存在反对声音,尤其是涉及到被“调整”、“减少”的具体部门不满意、不愿意。政府也是经济人,也是自利的。在“削权”过程中,肯定有持续的讨价还价,难以协商的事项则需要上级部门来审定。

群起而轰之

提起行政审批,恐怕许多民营企业家们有一肚子怨气。杭州娃哈哈集团董事长宗庆后在今年两会期间谈及行政审批权时表示:“创办一个食品企业,至少要花大约三四个月时间去申领食品生产许可证。不仅如此,如果同一设备生产另一类产品,又要重新申领,耗时又耗力。”宗庆后表示,审批制度存在很多不规范之处,产生了很多暗箱操作行为,容易滋生腐败。由于许多行政审批程序规定企业提供第三方中介机构的审查意见或检验结论,导致一些中介机构取得了类似行政审批的权力,把“隐形政府”的“隐形审批权”当成掠取暴利的工具,败坏了社会风气,阻碍了经济的正常发展。

刘枭则对行政审批制度进行了“炮轰”:“随着中国经济的快速发展,行政审批领域的逐渐增多、范围的不断扩大,审批人员权力的过于集中,当前行政审批制度的弊端也日益凸显,日渐成为制约中国经济进一步发展的桎梏。“他认为,这一方面是政府之手伸得太长的证据,本应管好宏观的政府却不断地干扰微观经济的运行;另一方面则为有关部门创造了可观的寻租空间,成为腐败的温床。

“对于市场来说,行政审批这只有形的手极大地抑制了商业的繁荣。做任何事情都要审批盖章,跑部门,还要送礼送钱,稍有怠慢就通不过。这样的市场环境与官商关系自然备受诟病。

“可以这样认为:冗杂的行政审批制度与建设社会主义市场经济背道而驰。“刘枭说。行政审批制度令市场的主体由企业变成了政府,企业家很多时候不得不去巴结政府官员,而难以全身心投入到企业管理与创新中去。这种体制是十分没有效率的,也严重抑制了企业家精神。

长期以来,政府部门管了不该管的,该管的却没有管好。审批太多,势必造成政府缺位。今年两会期间,代表委员对此直言不讳:这些年毒食油、毒大米、假棉花泛滥,犯罪活动猖獗,百姓对此害怕。庞大的政府机构难道连个市场也管不好?说到底,是政府工作没到位。

李章泽甚至还说过这样的话:“政府还是这么管下去,老百姓没法活,企业没法活。”所以需要向社会、市场、企业“放权”。

行政审批制度如此受到诟病,究竟是何原因?不妨让我们探究一下行政审批制度的前世今生。

计划经济“残余"

在刘枭看来,行政审批制度是计划经济时期遗留下来的历史产物。而改革行政审批制度是推进政府职能转变的客观需要。改革开放之前,中国一直实行计划经济。许多本来应该由市场和经营主体自发调节的事情,依靠行政手段,并通过设立政府机构来管理。这种管理体制在改革开放之后得到了很大的放松,但仍然留下了众多审批事项,也是近年来改革的重点。

行政审批称谓也是五花八门。有的把行政审批称为审核、核准、同意、审批、批准等不同种类,而不同种类的行政审批之间在具体操作中又没有明显区别。比如行政审批涵义的界定;行政审批的体制模式;行政审批的主体和申请主体双方的权利、义务;行政审批客体的分类以及有效、无效的约束条件;行政审批的申请、复议与监督;行政审批的责任追究等等,都没有统一的法律规定,给实际操作带来极大困难。这种状况的存在,导致了行政审批设置过多过滥,出现重复交叉设置的现象产生。据有关资料统计,我国近年来,根据中央政府的规范性文件设置的行政审批近850项,根据省一级规范性文件设置的多达500至1500项。这样,在一个省级行政区域内实施的许可审批最少也在1300项左右,最多的省份已经超过了2300项。这些许可审批项目分布在每个行政管理领域,贯穿于每个行业之中。

刘枭认为,过多的行政审批对于充分发挥市场配置资源的基础性作用是一大障碍,会扭曲市场运作规律。现在科学技术发展迅猛,经济联系日益复杂,市场环境瞬息万变,如果仍沿袭过去的行政审批制度,过多采取行政审批的方式管理经济,则会由于政府工作人员对信息掌握不全面,对市场情况了解不充分,而对一些项目不能做出科学决策,往往会给企业造成难以弥补的损失。既损害企业的市场主体地位,妨碍市场功能的正常发挥,又耽误了时间,错过了商机。同时,行政审批太多,使政府工作人员整天忙于审材料、批项目,部门之间为审批相互扯皮,心浮气躁,滋生官僚主义作风,无法将主要精力放在深入研究和思考宏观管理问题上,这样在客观上会严重阻碍市场经济的健康发展。可以说,不合理的行政审批,已经成为束缚社会主义市场经济发展的体制性障碍。因此必须通过改革,建立科学的行政审批制度,才能进一步推进政府经济管理体制的创新,完善社会主义市场经济体制,强化宏观调控。

在高度集中的计划经济体制下,行政审批是各级政府的一项最为广泛的职能,政府就是利用行政审批权广泛干预社会事务和微观经济活动,以致造成“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。经过20多年来的经济政治体制的改革,虽然政府职能从总体上有所转变,总的发展趋势在逐步缩小,但作为政府的一项最广泛职能的行政审批并未从根本上有所触动,其根本原因在于权力因素的作用。

行政审批实质上是政府权力的具体运行,行政审批的无所不包和滥用,也实际上是政府权力高度集中和不断扩张与膨胀的结果。刘枭回顾道,过去相当长的一个时期内,我国实行计划经济,各级政府主要是依靠行政手段,用行政审批的办法来管理经济。大到关系国计民生的重要产品,小到公园的门票价格,都需政府审批,有的企业为批一个项目有时要跑几十个部门盖上百个公章,少则几个月,多则几年,事情还不一定办成,造成社会运转效率非常低下。这些现象在当前热播的电视剧《娘要嫁人》等影视作品中时有体现。改革开放以来,特别是党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制以来,各地区、各部门结合各自的实际情况,对行政审批制度进行了不同程度的改革,取得了初步成效。但是至今仍存在许多不符合社会主义市场经济体制要求的行政审批项目。

而行政审批权的背后又潜伏着大大小小的不同利益,因而改起来很难。一些政府部门在“转变职能”的高谈阔论下,却死死守住“行政审批权”这块乐于经营的“领地”,不愿改革,从而使转变职能十分困难。政府机构精简一次膨胀一次,形成恶性循环。实践证明,不从权力配置入手改革行政审批制度,转变政府职能就难以真正到位。

该砍的一定要砍

“毋庸赘言,行政审批制度改革须顺应社会主义市场经济的需要。简言之,就是能够放给市场的,全部简政放权给市场,由审批制改为备案制。要保留的只是一些反垄断的审批事项,这也是国际惯例。”刘枭指出。他认为,今后行政审批制度改革应遵循和方向是,事无必要,不审;事项太微观,不审;只在宏观层面把握大体方向,并对国有企业垄断予以规制。其他的交给市场。

刘枭认为行政审批制度的改革,就是要从“权力配置”这个源头上斩断某些政府部门“增生”的权力触角,真正按照国际市场经济通行的规则,改革行政审批制度,大幅度筛选和减少行政审批事项,改进行政审批方式,规范审批程序和时限,将不必要的“审批制”改为“登记制”或“备案制”、“核准制”,逐步与国际惯例接轨。这一改革实际上是在更深层次和更大范围上转变政府职能,使政府真正从“全能”向“有限”转变,从“微观经济管理”向“宏观调控”转变,从“运动员”角色向“裁判员”角色转变。同时,通过这一改革,将进一步推进政府职能转变,加速实现政企分开、政事分开,更好地为社会主义市场经济的发展创造良好的制度环境。

刘枭指出,行政审批制度在国际上也是比较常见的,并且都经历了一个改革的过程,有许多经验值得我们借鉴。二战期间,为了适应战时的需要,各国通过严格的管制,强化了对社会的控制,审批行为渗透到政治、经济和社会生活各个方面。二战结束后,这些国家虽然取消了军管体制,但繁琐的管制却基本上延续下来了。上世纪七十年代后,随着国际形势的变化和行政审批过繁过滥弊端的显现,西方国家普遍掀起了减少行政审批、放松政府管制的运动。至今,日本进行了九次审批制度改革,美国进行了五次,英、法、德等主要国家也都不断推进这些改革,更多地采取行政指导、行政激励、行政服务等手段,使社会生活,特别是经济生活出现了空前的活力,加快了国民经济的市场化和国际化进程。

至于如何进行行政审批制度改革,张维迎指出,改革要遵循以下原则:首先要放手,按总理说的砍掉装错在政府的那只手,现在政府平台太多、投资太多、国有企业太多,这是阻碍民营企业最主要因素。监管有必要,但是监管是透明化、法制化的,对所有企业一律平等对待,不能因某一种特殊身份而给予某一些企业特殊政策,对另一些企业进行歧视,政府的政策应该从上到下统一,并且下面一定要真正执行上面的政策;这几年,中央制定了一些政策,但是下级政府并不执行或者执行速度非常慢,同时政策也不具有稳定性,不断更改,因此政府必须改变心态、改变意识,那种只要政府说的就是代表国家的、就是代表人民的心态,可能在很多情况下是不对的,政府不要认为有权力对企业所有事情都进行监管。商会要发挥更大作用,现在的商会都是官会,官家办的商会,没有真正办的商会,民营企业应该自己组织起来,创办独立的、代表民营企业本身的商会来规范市场,而不是一味地由政府出面操作商会。

记者采访了解到,按照目前中编办与国家发改委“商定”的削权、放权内容,主要以大型建设项目审批权和投资审批权为主,“取消一批”、“下放一批”是基本原则。归口发改委管理的中国投资协会会长张汉亚表示,“两高一资”(高耗能、高污染和资源性)和产能过剩项目的审批权不会下放。(孙永剑)

 
 
 
 
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